中国人均城市建设用地知多少？

原标题：中国人均城市建设用地知多少？

当代中国的城市发展在取得举世瞩目伟大成就的同时，遇到的问题也很多，有些甚至是燃眉之急。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》把城镇化与工业化、信息化和农业现代化的“四化”作为当代中国现代化建设的核心内容。我国城镇化快速发展过程中，必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题之一是城市建设用地供需矛盾，即人民改善居住和交通条件催生的城市空间扩展需求与世上最严厉的建设用地计划供给之间的矛盾。矛盾根源在于对中国人口、土地、城市空间的认识，以及在这些认识基础上确立的城市规划、建设、管理的理念方法和技术标准。历来习惯的国民经济管理思想和方法——以总体控制、指标管理、集中统一为特征的计划经济体制在城市规划建设中还顽固存在，难以适应市场经济体制下经济社会发展的日新月异的变化、多样化。土地政策是影响我国城市空间形成的关键因素，历来的政策以节约用地的土地经济原则为核心，通过具有强制力的法律、政策和行业规范、标准等塑造了世界罕见的高密度的城市空间。关于城市交通治理、土地政策、城市空间的相关研究探讨汗牛充栋，但是对既有人均城市建设用地标准存在的问题的研究很不足，这可能是拥堵治理等城市病久治不愈的原因之一。

关于我国人均城市用地过多的观点

我国官方和学界的主流观点认为，中国人均城市建设用地过多，土地城市化快于人口城市化，土地利用低效、浪费严重，今后应该走高密度集约发展的新型城镇化道路。2014年2月19日国土资源部重申除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地，全国人均城市建设用地目标将严格控制在100 m2以内。城市土地闲置严重，目前我国城镇居民人均用地面积早已超过国家关于城市规划建设用地目标30%左右，大大高于发达经济体人均城市用地水平。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，我国土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效。一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。提出新型城镇化要“严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率”。今后的发展方向是“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。”要求建设用地严格执行《城市用地分类与规划建设用地标准》。城市规划建设用地标准作为具有强制力的国家标准，20世纪80年代开始研究制定，第一版1991年开始施行，2012年元旦开始实行的修订版把本来很低的人均用地标准进一步减少，把最高限120 m2/人降到115m2/人。2018年4月14日国务院批复的《河北雄安新区规划纲要》提出用地规划按照每平方公里1万人即100m2/人控制。

中国城市人均用地实况

关于我国人均城市建设用地，官方统计部门、学术界有不同的数据。王万茂、王群整理的2001年数据显示，无论是按照市区非农业人口计算还是按照实际居住人口计算，50万以上人口的各级城市基本没有差别，按照实际居住人口计算的人均建设用地面积66.2-70.2 m2之间。20-50万人口的城市人均面积稍大，为83.2 m2。20万人口以下小城市人均用地102.2 m2。

人均城市建设用地面积，是城市建设用地面积除以城市人口所得的商。因此必须有“城市建设用地面积”和“城市建设用地面积上的人口”这两个基础数据。但是我国城市统计不太完善，关于城市面积，有行政区面积、城区面积、城市建设用地面积、建成区面积等多个。不少论文著作中对概念缺乏精细界定，误用数据得出的结论经不起推敲。社会公众观念中的城市，其实是指建成区或城区。我国统计一般以行政区为单元，城市行政区中既有建成区又有非建成区，城市统计年鉴或城乡建设统计年鉴中缺乏以建设用地或建成区为单位的人口统计，因此现有官方公报中没有现成的人均用地面积数据。考虑到数据的可得性，本文选择我国主要大都市广州、上海、天津、北京中心城区的行政区作为样本，分析人均用地情况（见表1）。因为这些区行政区范围与建成区一致，可避免“市区”、“城区”等概念边界不清导致的数据混乱。

表1 东部沿海若干大城市主要建成区人均用地一览

城市名	行政区名	行政区域面积（km2）	年末常住人口 （万人）	常住人口密度 （人/km2）	人均用地面积（m2）
广州市	荔湾区	59.10	92.17	15,596	64.1
越秀区	33.80	115.68	34,225	29.2
海珠区	90.40	161.37	17,851	56.0
上海市	黄浦区	20.46	65.86	32,190	31.1
长宁区	38.30	69.11	18,044	55.4
静安区	7.62	23.69	31,089	32.2
普陀区	54.83	128.80	23,941	41.8
闸北区	29.26	83.71	28,609	35.0
虹口区	23.46	80.94	34,501	29.0
杨浦区	60.73	131.52	21,657	46.2
天津市	和平区	10.0	42.32	42,317	23.6
河东区	39.0	75.79	19,124	52.3
河西区	37.0	83.20	21,888	45.7
南开区	39.0	87.28	22,641	44.2
河北区	27.0	63.42	21,410	46.7
红桥区	21.0	51.66	24,297	41.2
北京市	东城区	41.86	90.50	21,620	46.3
西城区	50.53	129.8	25,688	38.9

【资料来源：《2016广州统计年鉴》、《2016上海统计年鉴》、《2017天津统计年鉴》、《2016北京统计年鉴》】

【密集到极限中国城市住宅区，世界上独一无二】

表1中数据，广州、上海、北京都是2015年的，天津为2016年的。在我国城市统计中，“建成区面积”与“建设用地面积”各地理解不尽一致，从数据看有的城市前者大于后者，有的后者大于前者，从全国总数看两个数据差距不大，因此本文暂且把两者视作同一。从表1中数据可见，大多数城市中心的行政区人均用地面积在50 m2以下，广州市越秀区、上海市虹口区、天津市和平区人均用地都不足30 m2。人均面积超过50 m2的市区，例如天津河东区、上海长宁区、广州的荔湾区和海珠区，都是后来发展起来的市区，人口密度较低。对照王万茂等人整理的数据可以发现，在2001年以来迄今中国城市面貌大改变阶段，关于城市用地“浪费严重”之类的声音很多，但50万以上人口城市的人均用地并未增加。

1990年代之前的城市统计中“城市人口”一般只计算市区非农业人口，以此计算的人均城市用地数据偏高。改革开放以后经济搞活而来的百业兴旺、人口流动导致城市生活人口中非户籍人口越来越多。如果以实际居住人口计算，则1995年我国设市城市人均用地平均为58 m2。陈莹根据2000年五普人口数据，以常住人口计算全国600多个城市人均建设用地面积为82 m2，远低于按照非农业人口计算的110 m2。人均用地最低的是上海，只有43 m2；其次是重庆，只有50 m2。付帅、赵倩根据2015年重庆主城区用地和人口计算结果，主城区人均用地面积约81.88 m2，其中实际人均建设用地面积70.67 m2，渝中区只有27.44 m2，人均60 m2以下的还有巴南区50.72 m2、南岸区59.72 m2。

【重庆渝中区，2007年拍摄】

从上述近年广州、北京、重庆等城市数据可以得出的结论是，核心区人均用地不足30 m2不是个别城市的特例，而具有相当的普遍性。无论南方北方、沿海内地，大城市中心城区实际人均用地在最近20多年间变化甚小。虽然没有列出全部城市数据，鉴于土地政策和城市规划标准的统一性，其他大中小城市的人均用地，应该是比较接近的。

国外城市人均用地真相

	50万-100万	100万-250万	250万-500万	大于500万
发达国家	370.4	350.9	357.1	136.1
发展中国家	115.6	109.9	95.2	82.6

【资料来源：Demographia World Urban Area,2006年2月。http://www.demographia.com/db-intl-ua2001.htm。转引自《2006中国区域发展报告——城镇化进程及空间扩张》，商务印书馆2007年，第238-239页。】

表2数据可见，发达国家人均城镇用地面积，50万~500万人口之间的城市很近似，350.9~370.4 m2间。500万人口以上城市人均用地面积显著少，为136.1 m2。发展中国家城市数据呈现同样的状况即城市人口规模越大人均用地面积越少，不同规模城市之间差距不大。但城市人均用地普遍比发达国家小得多，50万~500万人口规模的城市，人均用地平均不足发达国家的1/3，表明更加拥挤稠密。根据谈明洪和李秀彬的研究，拉美国家150。从国别看，城市人均用地美国870、加拿大645、英国244、日本208、俄罗斯190平方米。

【英国城市一角，威尔特郡】

2014年，日本DID（人口集中区）总面积12744.4km2，其上总人口8612.1万人，人均用地面积148m2。在DID面积占城市行政区面积10%以上的城市（府、县）中，数据可见人均用地面积东京为最低83.2 m2，其余城市都在100 m2以上，显著高于东京。如果以东京的人均面积为基数1，则大阪为1.28、神奈川为1.34、琦玉为1.44、千叶为1.68、爱知为1.94。反映不同城市（区域）人口密度差异较大。

【东京一角，练马区】判断我国人均城市建设用地是否合理的依据，发达国家城市是可资参考的标本，同时更根本上是中国经济社会发展的实际需求与用地标准满足需求的程度。事实上，很长时期以来，我国建设用地供需矛盾尖锐，供应远远不敷需求。这个问题涉及产业结构、土地政策、空间规划理念等多个方面，本文从市民生活角度，揭示基本生活需求所需的空间与城镇实际空间供给之间的矛盾。严格限制人均用地政策，加上统一规划、集中连片开发的城市建设方式，导致城市人口过密，产生诸多问题。在还几乎没有百姓私家车的时代，调查显示1983年10月至1985年4月北京城市交通拥挤，车速下降，事故较多，乘车难，行车难，已经成为突出的社会问题，严重阻碍了首都社会经济的发展，在国内外产生了不良影响，并且有继续恶化的趋势。北京市区内经常拥挤堵塞的路口从25个增加到46个，路段由16处增加到36处。97条主要道路中，1984年高峰时自行车流量饱和或超饱和的占76%。许多路口高峰时机动车要等几分钟甚至一二十分钟才能通行。每辆公共汽车年运量达70多万人次，高峰小时车上每平方米要挤9-12人。1984年10月中下旬北京市交通接近瘫痪。城市交通拥堵不是私家车大量出现后才有的新现象。

需要反思节约用地的限度

经常有人说中国人多地少，其实我们自然环境比日本好得多。按照国土平均的人口密度，日本是中国的2.38倍，而且日本国土近八成是山地丘陵。日本城市居民大多数居住在独栋住宅里。中国城市照理更有条件建独栋住宅，现在不让建，原因不是土地不足，而是人为控制土地供应。

城市化是人类历史不可阻挡的潮流，表现为生产、生活场所在空间上的集聚。人口集聚有显著的经济效益和社会效益，因此城市化成为社会发展的必然趋势。但凡事过犹不及，集聚到人口密度达到极限，就产生多种负面影响。严格限制人均用地面积，不仅造成住宅窄小，降低了生活质量，而且抬高了地价，增加了不动产开发商、一般企事业单位的经营成本；限制了住宅建造和供应，抬高了房价，增加了劳动者生活负担，抑制了国内消费，从而影响到整个经济社会的可持续健康发展。人口过密造成许多问题，交通拥挤拥堵是最直接的后果，我国治理交通拥堵时间长、投资多但是效果不显，重要原因是在城市规划中忽视了人口密度的视角。据欧盟委员会的报告，道路堵塞在欧盟国家可达GDP总量的2%。我国对交通拥堵经济损失的研究很少，根据滴滴出行和第一财经商业数据中心发布的报告，2016年因交通拥堵造成的经济损失，我国前三位城市分别是北京人均8717元、广州人均7207元、西安人均6960元。合理的城市公共政策，应该追求总体利益最大化。现行的限制人均城市建设用地的标准，与市民交通工具和交通方式的发展要求，已经存在尖锐的矛盾。

如何根据时代发展的要求，修改人均建设用地标准，为市民和企业创造良好的生活空间和生产空间，需要学界深入研究探讨，在社会各界在充分民主协商的基础上达成共识。返回搜狐，查看更多

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