智库报告｜“十四五”时期完善我国区域政策体系和区域治理机制

原标题：智库报告｜“十四五”时期完善我国区域政策体系和区域治理机制

文｜贾若祥

“十四五”时期是实现中华民族伟大复兴、实现“两个一百年” 奋斗目标的历史交汇期，也是世界百年未有之大变局的深度演化期，要立足发挥各地区比较优势和缩小区域间人均发展水平差距，围绕努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标，加快形成与优势互补高质量发展区域经济布局相适应的区域政策体系和区域治理机制，不断增强区域经济发展韧性和内生发展动力，实现量的合理增长和质的稳步提升，促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进。

｜加快构建有利于协调发展的区域政策体系

深入实施区域协调发展战略，推进区域间生产力合理布局和产业分工，围绕都市圈、城市群和重点经济区，打破行政壁垒，推进“行政区经济”向“经济区经济” 转变，促进要素自由顺畅流动，推进区域一体化建设进程，深化“放管服”改革，加快完善现代市场体系，为推进区域现代化建设和高质量发展提供基础性支撑。

（一）加快完善促进要素自由流动的政策体系，通过市场力量促进生产力合理布局

促进要素自主有序流动，不断提高要素配置效率，进一步激发全社会创造力和市场活力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，为建设高标准市场体系、推动高质量发展、建设现代化经济体系打下坚实制度基础。

1.推进土地要素市场化配置。土地要素是构建优势互补高质量区域发展格局的空间载体，要加强“三区三线”国土空间管控，着眼全国统一市场建设，深入推进土地要素市场化配置，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，深化“亩均论英雄”改革，为促进要素向中心城市、都市圈、城市群等优势地区集聚提供相应的土地支撑。进一步建立健全城乡统一的建设用地市场，加快出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。深化产业用地市场化配置改革，完善产业用地租赁、出让、转换、流转、退出机制，重点健全产业用地租赁体系，积极盘活低效产业用地，促进产业用地高效集约利用。

2.引导劳动力要素合理畅通有序流动。劳动力是生产要素中最为核心和最容易流动的要素，我国长期以来基本公共服务与户籍制度挂钩的体制已经严重不适应劳动力顺畅流动的现实需求，要深化户籍制度改革，在不断完善居住证制度的基础上，尽快建立义务教育、医疗卫生、社会保障、就业创业等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。加快推进养老保险、医疗保险等社会保障的全国统筹，为劳动力顺畅流动提供统一的社会保障支撑。健全统一规范的人力资源市场体系，加快建立协调衔接的劳动力、人才流动政策体系和交流合作机制。

3.推进资本要素市场化配置。资本要素是促进区域经济发展的“血液”，要深入推进资本要素的市场化配置，畅通资本跨区域流动渠道，提高资本利用效益。增加有效金融服务供给，为推动区域经济高质量发展提供更好金融服务，加强对先进制造业、战略性新兴产业、低碳循环经济的金融支持，推动产业转型升级。优化金融资源配置，放宽金融服务业市场准入，推动信用信息深度开发利用，增加服务小微企业和民营企业的金融服务供给。推进绿色金融创新，不断完善绿色金融顶层设计与基础性制度安排，拓宽绿色项目投融资渠道，创新绿色金融工具，形成绿色金融与绿色发展相互促进的发展格局。

4.加快发展技术要素市场。技术要素是区域经济发展的核心驱动力，要加快发展技术要素市场，围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链，加快构建研产学用一体化发展格局，促进技术转化和产业化。充分发挥我国区域空间回旋余地大的优势，加强国家技术转移区域中心建设，支持科技企业尤其是中西部地区的科技企业与高校、科研机构合作建立技术研发中心、产业研究院、中试基地等新型研发机构，加快推进应用技术类科研院所市场化、企业化发展。促进技术要素与资本要素融合发展，支持科技企业与投资机构合作建立投资基金，促进技术孵化和成果转化。积极探索通过天使投资、创业投资、知识产权证券化、科技保险等方式推动科技成果资本化。

5.加快培育数据要素市场。数据要素是随着科学技术的快速发展形成的新的区域发展要素，是促进区域发展新的经济增长点。推进政府数据开放共享，优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单，提升社会数据资源价值，切实“让群众少跑腿，让数据多跑路”，让数据成为区域之间的“织网人”。培育数字经济新产业、新业态和新模式，支持构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景。探索建立统一规范的数据管理制度，提高数据质量和规范性，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护，丰富数据产品。

（二）加快推进市场一体化建设的政策体系，构建优势互补的产业分工格局

市场一体化有利于推进产业合理分工和优势互补，减少区域自我封闭发展和重复布局。要着眼国内国际双循环，加快破除城乡区域壁垒，促进城乡区域要素市场一体化，围绕重点区域，推进区域市场一体化建设，加快完善市场交易制度和平台，为构建统一开放、竞争有序的市场奠定坚实的基础。

1.城乡区域要素市场一体化。按照竞争中性原则，深入实施公平竞争审查制度，消除城乡区域市场壁垒，打破城乡区域间存在的行政性垄断，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，进一步优化营商环境，激发市场活力。加快推进城乡区域劳动力要素一体化进程，提高养老保险和医疗保险统筹层次，尽快实现全国统筹，加快推进农业转移人口市民化进程，促进劳动力在城乡区域间的顺畅流动。加快建立城乡统一的建设用地市场，全面推开农村集体经营性建设用地直接入市。进一步完善技术惠农富农强农体系，着力构建适应现代农业发展需要的农技推广服务体系，逐步提高农业科技成果转化、推广、应用效率，加快提升农业物质装备和技术水平，促进农业转型升级和农民增收致富。通过劳动力、土地、技术三大要素城乡区域一体化带动其他要素市场一体化建设，为构建优势互补的城乡区域发展格局提供有力支撑。

2.推进区域市场一体化。按照建设统一、开放、竞争、有序的市场体系要求，推动长三角、京津冀、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域等区域一体化市场建设，加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制，引领全国统一大市场建设。围绕经济联系密切的区域，进一步打破地区行政壁垒，加快清理妨碍市场准入的不合理规定，联手完善市场规则、标准和相关政策，着力发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现市场调节的“无形之手”、政府调控的“有形之手”、市场主体的“勤劳之手”的有机结合。充分运用好互联网、大数据等最新技术手段，推进数据要素安全有序共建共享，高质量推进区域市场一体化的现代化水平。

（三）不断完善“放管服”的政策体系，因势利导推进区域间生产力合理布局和产业分工

促进区域间生产力合理布局和产业分工，从根本上要发挥市场配置资源的决定性作用，同时也要发挥政府的合理引导作用，深入推进“放管服”改革，是因势利导推进区域间生产力合理布局和产业分工的重要举措，而利企便民的营商环境是激发区域经济发展活力的“沃土”。按照“法无授权不可为，法定职责必须为，法无禁止皆可为” 的思路，进一步厘清市场和政府职责，通过完善负面清单、权力清单、责任清单，规范推进“放管服”改革，为因势利导推进区域间生产力合理布局和产业分工营造良好的外部环境。

1.进一步精简负面清单。在竞争性领域，在确保公共安全的前提下，按照“法无禁止皆可为”的思路，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动市场准入门槛不断放宽，有效激发各类市场主体特别是民营经济的活力。实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制。进一步压缩负面清单范围，不断加大服务业、制造业、采矿业、农业等领域的开放力度， 逐步减少不必要的限制，在更多领域允许外资控股或独资经营。充分发挥中国自由贸易试验区和自由贸易港先行先试的作用，在压缩负面清单方面发挥示范引领作用，构建更加开放、便利、公平的投资环境，推进更大范围的全球产业链合作，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

2.进一步完善权力清单。在公权领域，按照“法无授权不可为” 的思路，进一步完善政府部门的权力清单，推进法治政府建设，促进国家治理体系和治理能力现代化， 提升行政权力依法规范公开运行质量。结合负面清单改革的推进，同步完善权力清单，不断加强事中和事后监管，构建法治政府、阳光政府、廉洁政府。动态调整权力清单，实现“行政权力进清单、清单之外无权力”，切实维护权力清单的严肃性、规范性和权威性。规范行政权力行使，强化行政权力依法规范公开运行，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。

3.进一步落实责任清单。推行责任清单制度，是全面深化改革的重要内容，是深化行政体制改革的基础工程，是推进政府职能转变的突破口。确保公权力责任落实， 按照“法定职责必须为”的思路，进一步落实责任清单，确保权责一致，切实解决好“不作为”问题。逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。推进责任清单制度的落实，明确并严格履行法定职责，切实推进依法行政和依法履职，做到任务明确、责任明确、追责有据。按照“有权必有责、用权受监督、失责必追究”的要求，完善行政执法监督机制，加大执法监督力度，主动接受社会各界监督，对不作为、无作为、庸政、懒政、怠政行为，严肃追究责任。

｜加快构建有利于协调发展的区域治理机制

加快构建有利于生产力合理布局和产业分工的区域治理机制。要针对我国区域发展差异较大、互补性较强的实际情况，发挥我国社会主义“一盘棋”的制度优势，优化区域间的互助与合作，增强区域发展韧性，构建协同高效的区域治理机制。

（一）优化区域互助机制，促进区域间产业合理分工与合作

为了更好促进困难地区加快发展，我国形成了包括对口协作、对口支援、对口合作等在内的区域间互助机制，为促进落后地区加快发展和发挥区域比较优势、缩小区域发展差距起到积极作用。要增强落后地区发展的内生动力， 必须通过区域间的互助机制，推进产业的合理分工与合作，这是在现代化建设新征程中行之有效的区域互助机制。

1.深化东西扶贫协作。东西扶贫协作是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。要根据我国现代化建设的新需求，延续和进一步完善我国既有的东西扶贫协作机制，同时，不断优化协作内容，确保西部相对贫困地区能够在现代化建设中跟上队。要着眼于任务的适当平衡，完善省际结对关系。在保持东西原有体制不变、对口帮扶原有结对关系不变、东西和对口支援原有管理体系不变的基础上，对西部贫困程度深的省份适当增加帮扶力量，对东部经济下行压力较大，自身帮扶任务较重的省份适当调减任务。经过调整完善，进一步增强对贫困地区的帮扶力度。促进东西扶贫协作中的产业链和创新链对接合作，进一步拓展东部地区的发展新空间，进一步巩固和提升中西部地区的脱贫成果。

2.深入开展对口支援。进一步完善对口支援结对关系，加大对落后地区的帮扶力度。着力推动县与县精准对接，探索推进乡镇、行政村之间结对帮扶。动员东部地区各级党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织、各界人士等积极参与脱贫攻坚工作。加大通过支援产业发展带动扶贫工作的力度，着力增强贫困地区自我发展能力。推进东部产业向西部梯度转移，把握好供需关系，发挥支援方和受援方的比较优势，实现互利双赢、共同发展。把产业合作作为深入推进对口支援工作供给侧结构性改革的重要内容，大胆探索“飞地经济”“产业飞地”等新模式。加强科技创新合作，探索技术成果转化和产业化合作新模式。深化精准对口支援，推动新疆、西藏和青海、四川、云南、甘肃四省藏区经济社会持续健康发展，促进民族交往交流交融，筑牢社会稳定和长治久安基础。

3 . 创新开展对口协作（ 合作）。按照“政府搭台、企业唱戏、区域受益”的模式，创新开展对口协作与合作。面向经济转型升级困难的特殊类型地区，组织开展对口协作（合作），构建政府、企业和相关研究机构等社会力量广泛参与的对口协作（合作）体系，集中力量推进特殊类型地区高质量转型发展。深入开展南水北调中线工程水源区对口协作，积极探索生态产品价值实现机制试点，通过完善市场化多元化的生态补偿机制，推动水源区绿色发展。继续开展对口支援三峡库区，支持库区提升基本公共服务供给能力，加快库区移民安稳致富，促进库区社会和谐稳定。进一步深化东部发达省市与东北地区对口合作，不断完善东北地区的营商环境和城市功能，形成“投资必过山海关”的氛围，推动老工业基地和资源枯竭型城市转型发展，促进东北地区“工业锈带” 向“生活秀带”转变。

（二）健全区际利益补偿机制，促进产业链和价值链深度融合

根据当前国土空间划分，不同的区域有着不同的主体功能定位，不同的主体功能定位意味着有不同的发展权。比如生态功能区主要承担提供生态产品的功能，农产品主产区主要承担提供农产品的功能，城市化地区主要承担聚人聚产促进经济高质量发展的功能。不同的发展权导致区域之间实际收益有较大差异，同时由于我国生态产品价值实现机制和资源价格形成机制尚不十分健全，资源开发地区和资源消费地区也有较大的收益差异，要健全区际利益补偿机制，促进产业链和价值链深度融合，协调好不同区域之间的利益差异。

1.完善多元化横向生态补偿机制。贯彻绿水青山就是金山银山的重要理念和山水林田湖草生命共同体的系统思想，复制推广浙江省和安徽省新安江流域生态环境补偿的成功经验，按照区际公平、权责对等、试点先行、分步推进的原则，不断完善市场化多元化横向生态补偿机制。遵循“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”的原则，探索建立具有示范意义的全流域横向生态补偿模式，强化联防联控、流域共治和保护协作，搭建起“全面覆盖、权责对等、共建共享”的合作平台，加快实现高水平保护，推动流域高质量发展。在长江、黄河、京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江－韩江、江西广东东江、广西广东西江流域等深入开展跨地区生态保护补偿试点。

2.建立粮食主产区与主销区之间利益补偿机制。充分考虑我国粮食主产区整体效益偏低的发展实际，加快完善强农富农的政策措施，有效协调粮食主产区和主销区之间的利益关系。按照宜农则农、宜粮则粮的要求，发挥粮食主产区优势，完善粮食主产区利益补偿机制，健全产粮大县奖补政策，压实主销区和产销平衡区稳定粮食生产责任，确保国家粮食安全。鼓励粮食主销区通过在主产区建设加工园区、建立优质商品粮基地和建立产销区储备合作机制以及提供资金、人才、技术服务支持等方式开展产销协作，构建产销利益共同体。加大对粮食主产区的支持力度，促进主产区提高粮食综合生产能力，国家支持大型农产品精深加工项目优先向粮食主产区布局，通过政策扶持，促进一批市场前景好、科技含量高、产业链条长、带动能力强、节能环保的农产品精深加工项目落户粮食主产区，充分调动主产区地方政府抓粮食生产和农民种粮的积极性，共同维护国家粮食安全。

3.健全资源输出地与输入地之间利益补偿机制。不断完善资源价格形成机制，使资源开发更多惠及资源开发地区。完善接续替代产业培育扶持机制，推进资源型地区“未衰先转”，积极化解“矿竭城衰”后面临的突出问题，加强资源输出地与资源输入地之间的合作，共同推动资源输出地区持续高质量发展。坚持市场导向和政府调控相结合，逐步理顺主要资源的产供销储之间的价格关系，加快完善有利于资源集约节约利用和可持续发展的资源价格形成机制，确保资源价格能够涵盖开采成本以及生态修复和环境治理等成本。促进资源型地区加快转型升级，支持接续替代产业加快发展，促进持续高质量发展。鼓励资源输入地通过共建园区、产业合作、飞地经济、科技合作、人才援助等形式支持输出地发展接续产业和替代产业，加快建立支持资源型地区经济转型发展的长效机制。

｜提高区域政策的精准性和有效性

我国区域间资源禀赋差异非常大，必须根据各地区的条件和特点，推进生产力合理布局，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，发挥各自的比较优势。区域政策也逐步由“板块区政策”向“类型区政策” 转变，因地制宜，因区施策，精准施策，不断提高区域政策的有效性和精准性。

（一）细化区域政策基本单元，提高区域政策的针对性

要针对我国不同区域类型和区域发展中存在的突出问题，制定差别化的区域政策，不断细化区域政策的基本空间单元，不断提高区域政策的精准性和有效性。

1.明晰区域政策作用对象。推进区域政策作用对象由“板块”向“类型”转变，针对不同的区域类型制定更有针对性的区域政策。一是结合我国主体功能区战略和国土空间规划的实施，针对我国城市化地区、生态地区和农业地区等不同类型区，制定并不断完善相关的区域政策，构建起区域政策的宏观框架体系。二是针对发展落后、发展停滞、发展衰退等区域发展中的典型问题，梳理问题比较集中的区域，划分问题区域，有针对性地制定区域政策，“点穴”式化解区域问题，提高区域政策的针对性。

2. 细化区域政策基本空间单元。充分利用现代信息手段，不断细化区域政策的基本空间单元，提高区域政策的有效性。区域作为经济社会发展综合体，其内部的异质性和区域间的异质性都比较强，理论上讲，越是细化区域政策的基本空间单元，就越可以减少区域内部的异质性，从而使区域政策的针对性和有效性更强，更有利于“靶向施策”。中央和地方各级政府在制定相关区域政策时，要根据实际操作可能性，尽可能细化区域政策的基本空间单元，真正做到因区施策和精准施策，防止区域政策“撒胡椒面”。

3.加大对特殊类型地区发展精准扶持。建立健全对老少边穷以及资源枯竭地区、老工业地区、生态退化地区等特殊类型地区的长效普惠性扶持机制和精准有效支持机制。充分考虑特殊类型地区的特点，提高财政、产业、土地、环保、人才等政策的精准性和有效性，因地制宜培育和激发特殊类型地区发展动能。相关中央预算内投资和中央财政专项转移支付加大向特殊类型地区倾斜力度。对特殊类型地区的优势产业和特色产业发展给予必要的政策倾斜。研究制定鼓励人才到特殊类型地区工作的优惠政策。支持地方政府根据发展需要制定吸引国内外人才的区域性政策。

（二）建立健全区域政策与其他宏观调控政策联动机制，提高区域政策的有效性

区域政策更加注重长期性，财政政策、投资政策和产业政策更加注重短期性，要长短结合，相互配合，不断提高区域政策的有效性。要加强区域政策与其他政策的协同联动，使相关政策形成叠加共振效应，构建宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底、区域政策要精准的政策调控体系。

1.加强区域政策与财政政策的协调配合。构建区域政策与财政政策协调配合机制，加快完善针对财政困难地区规范化和制度化支持机制，不断提升财政困难地区基本公共服务的财政保障能力。在我国区域发展中，发展落后地区或发展困难地区在财政收入上面临较大压力，财政收支缺口大，大部分属于“吃饭财政”。对于此类地区，要加大财政政策支持力度，根据当地的常住人口规模合理测算基本公共服务的财政支出需求，根据因素法加快完善财政转移支付系数，兜住基本公共服务财政支出的底线，加快补齐基本公共服务领域的“短板”，构建公平公正的区域基本公共服务体系。

2.加强区域政策与投资政策的协调配合。构建区域政策与投资政策的协调配合机制，加快对落后地区重大交通、水利、生态、民生等重点领域的投资支持力度，不断完善落后地区发展环境。落后地区发展面临的最大问题是区域性资金短缺，尤其是在交通水利、生态环境、民生保障等领域，自身筹资能力较弱，很大程度上需要依靠上级政府财政转移支付。要瞄准落后地区事关民生的重大基础设施以及落后地区与毗邻中心城市互联互通的重大基础设施，加大国家的投资支持力度，通过“强弱项”，促进落后地区融入中心城市发展大局，不断增强落后地区发展的内生动力。

3.加强区域政策与产业政策的协调配合。根据国家现代化产业体系建设，结合不同区域产业基础和发展潜力，进一步推进产业政策区域化，使产业政策更符合区域主体功能定位，通过产业政策区域化和区域政策产业化，加快推进形成各具特色的区域现代化产业体系，为区域高质量发展提供坚实的支撑。不断完善区域性产业引导目录，在发挥市场配置资源决定性作用的基础上，更好发挥政府在产业发展领域的引导作用。

（三）健全区域发展保障机制，规范引导生产力布局和产业分工

区域发展保障机制对于规范引导生产力布局和产业合理分工至关重要，要瞄准区域协调发展的目标，针对生产力布局和产业分工中存在的突出问题，进一步完善区域发展保障机制。

1.规范区域规划编制管理。进一步完善区域规划编制、审批、公布、实施、评估、延续、废止等全过程管理机制，提高区域规划编制的规范性、权威性和有效性，更好支撑区域协调发展战略的实施。进一步加强区域规划编制前期研究，完善区域规划编制审批计划管理制度。进一步健全区域规划实施机制，加强区域规划实施中期评估和后评估，根据评估结果，动态完善区域规划内容。对实施到期的区域规划， 在后评估基础上，确需延期实施的可通过修订规划延期实施，不需延期实施的要及时废止。根据国家重大战略和重大布局需要，适时编制实施新的区域规划。

2.建立区域发展监测评估预警体系。围绕基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标，建立并不断完善区域协调发展评价指标体系，科学客观评价区域发展的协调性，为制定和调整区域政策提供参考。针对区域金融、生态、社会、疫情等易发生风险的领域，联合相关部门协同推进区域发展监测评估和风险预警体系，密切监控突出问题，预先防范和妥善应对区域发展风险。

3.建立健全区域协调发展法律法规体系。推进区域协调发展立法工作，促进区域协调发展的法治化进程。研究论证促进区域协调发展的法规制度，明确区域协调发展的内涵、战略重点和方向，健全区域政策制定、实施、监督、评价机制，明确有关部门在区域协调发展中的职责，明确地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务，发挥社会组织、研究机构、企业在促进区域协调发展中的作用。

作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所

文章来源：《中国发展观察》杂志2020年第15-16期合刊返回搜狐，查看更多

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